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Notícias e Entrevistas


publicado em:  5 Dezembro 2012
O fim do ciclo de redução das desigualdades económicas em Portugal. Entrevista a Carlos Farinha Rodrigues

Carlos Farinha Rodrigues é um dos mais destacados especialistas portugueses na análise da pobreza e das desigualdades de rendimento, bem como na avaliação de políticas públicas. Coordenou o estudo, recentemente publicado, Desigualdade Económica em Portugal, o qual se assume como um documento fundamental para a compreensão e problematização das desigualdades de recursos económicos e da pobreza em Portugal.


Observatório das Desigualdades: De acordo com o estudo que publicou recentemente com Rita Figueiras e Vítor Junqueira, intitulado Desigualdade Económica em Portugal, a evolução das desigualdades de rendimento e de ganho do trabalho não têm sido coincidentes. Quais as principais diferenças entre a evolução das desigualdades de rendimento e salariais?

Carlos Farinha Rodrigues: O estudo da desigualdade económica que realizámos abrange um período que vai de 1985 a 2009. A escolha deste período é condicionada pela informação estatística disponível para um estudo aprofundado das desigualdades. Uma das conclusões que emerge do estudo é precisamente a de que é possível identificar duas dinâmicas diferentes no comportamento do conjunto dos rendimentos familiares e no comportamento dos rendimentos salariais. Em relação aos rendimentos familiares foi possível identificar uma ligeira diminuição da desigualdade, como é demonstrado pela redução do índice de Gini em cerca de cinco pontos percentuais entre 1993 e 2009. No que concerne à desigualdade salarial, entre 1985 e 2009 verificou-se um forte agravamento da desigualdade salarial com o índice de Gini a registar um agravamento superior a 6 pontos percentuais, passando de 28,4% para 34,4%.

Quando tentamos analisar o que motivou este comportamento diferenciado da evolução da desigualdade familiar e da desigualdade salarial é possível identificar os factores que estão na origem dessas duas dinâmicas. A diminuição da desigualdade familiar encontra-se indissociável da melhoria de rendimento e de condições de vida das famílias e dos indivíduos situados nos dois primeiros decis da distribuição do rendimento. Note-se que a proporção do rendimento total auferida pelos 5% da população mais pobre duplicou entre 1993 e 2009. No mesmo período, o “share” do primeiro decil aumentou 67% e o do decil seguinte 23%. Já no que concerne ao comportamento dos vários decis da distribuição do ganho salarial verifica-se uma situação oposta ao registado com os rendimentos das famílias. O decil de maiores rendimentos vê o seu “share” aumentar de seis pontos percentuais entre 1985 e 2009, passando de 24% para 29,8% do ganho total, um aumento superior a 24%. São claramente os ganhos do topo, os mais elevados, que provocam o aumento da desigualdade na distribuição dos salários.

Portugal passou, portanto, por esta fase aparentemente contraditória. Se nós quisermos levar um pouco mais longe esta analogia, o que nós temos é um sistema económico, um sistema produtivo que gera desigualdades, essas desigualdades aumentaram, mas em termos dos rendimentos familiares foram contrariadas essencialmente através das políticas sociais.

OD: Uma das conclusões do estudo é que o nível de escolaridade se assume como o principal factor explicativo das desigualdades de rendimento e salariais em Portugal. Concorda com a ideia de que será bastante difícil reduzir de forma sustentada as desigualdades económicas se não se alterar, a prazo, a estrutura de distribuição dos recursos escolares e qualificacionais?

CFR: Todos os estudos que eu conheço em Portugal, e este último estudo reforça isso, apontam inequivocamente que uma redução sustentada das desigualdades no médio e no longo prazo passa pelos níveis de instrução, pelos níveis de qualificação. Nós assistimos nos últimos anos em Portugal a alterações muito significativas dos níveis de qualificação das famílias portuguesas. O que o estudo demonstra é que o número de famílias cujo indivíduo de referência tem um nível de ensino superior aumentou de forma significativa. Numa sociedade em que o modelo económico ainda é em grande medida assente em baixos salários, o aumento dos níveis de qualificação não poderá deixar de se repercutir na forma como é produzida e distribuída a riqueza. É muito interessante o que acontece com os efeitos das transformações que nós temos tido a nível da educação. Se nós olharmos para as desigualdades dos rendimentos das famílias, que como eu disse teve uma ligeira diminuição, constatamos um facto curioso. Aquelas famílias que têm como representante um indivíduo com o ensino superior formam um dos poucos grupos em que a desigualdade no seu seio aumentou. Porque é que isso acontece? Basicamente porque o alargamento numérico desse grupo, a sua progressiva democratização, aumentou fortemente a sua heterogeneidade. Nós hoje continuamos a ter um prémio correspondente à conclusão do ensino superior que ainda é superior ao prémio existente na maior parte dos países europeus, isto é, o diferencial entre o ganho de um indivíduo com o ensino superior e sem o ensino superior em Portugal ainda é maior do que na média dos países da União Europeia, mas tem vindo a diminuir. Esta redução do prémio também tem um efeito redistributivo sobre o conjunto dos rendimentos. Mas o principal efeito da melhoria dos níveis de qualificação tem que ver com a inversão do modelo económico assente em baixos salários, assente em níveis de produtividade bastante reduzidos. Níveis de produtividade quer ao nível dos trabalhadores, quer ao nível dos principais gestores, das empresas e dos empresários. Tenho muitas dúvidas quando se aponta a baixa produtividade do trabalho como o factor exclusivo de alguns dos problemas da nossa economia. Muitos dos trabalhadores têm níveis de qualificação baixos, mas isso também acontece, e talvez até com maior intensidade, na generalidade da nossa classe empresarial.

OD: De acordo com os dados que apresenta, as políticas redistributivas em Portugal tinham em 2009 uma capacidade de diminuição das desigualdades de 22%, um dos valores mais baixos nos países da UE (p. 176). O que está a falhar?

CFR: O que acontece em Portugal, e o estudo analisa isso com bastante detalhe, é que o conjunto da intervenção do Estado quer através do sistema fiscal quer através das prestações sociais tem um claro efeito equalizador. Se nós olharmos para o IRS, nomeadamente para os dados de 2009 que nós analisámos, conclui-se que quando se passa do rendimento bruto para o rendimento líquido existe uma diminuição de 11 pontos percentuais do índice de Gini. Não há dúvidas nenhumas que a intervenção do Estado tem um papel redistributivo, só que esse papel redistributivo é menor, é menos eficaz do que na maior parte dos países da União Europeia. Por outro lado, e esta é uma conclusão muito importante do estudo, nós não temos tido em Portugal políticas efectivas de combate às desigualdades. Nos últimos anos são raras as políticas que tenham sido concebidas e aplicadas para reduzir as desigualdades. Há como que um alheamento político face a este problema. O que aconteceu em Portugal, e que é muito significativo, é que até 2009 tivemos políticas de combate à pobreza e à exclusão social que tiveram impactos positivos, no sentido em que permitiram alguma redução da desigualdade económica. Eu costumo utilizar muito a expressão, “o combate à desigualdade em Portugal foi à boleia das políticas sociais de combate à pobreza”.
 
OD: Quase que um efeito colateral…

CFR: Um efeito colateral, uma externalidade positiva. Medidas concebidas para reduzir a precariedade social, como o Complemento Solidário para Idosos, o Rendimento Social de Inserção, etc., acabaram por ter efeitos positivos, no sentido em que permitiram alguma diminuição da desigualdade. Mas exactamente porque as medidas não foram desenhadas com o objectivo de combater as desigualdades, os seus resultados são ténues, são relativamente ligeiros. É por isso que nós dizemos e demonstramos no livro que a eficácia observada na redução da pobreza foi muito mais significativa do que a eficácia manifestada na redução da desigualdade. Se compararmos em termos de convergência com a média da União Europeia, apesar de nos últimos anos termos reduzido o índice de Gini em cinco pontos percentuais, o diferencial entre a média portuguesa e a média da União Europeia não se alterou muito. Já se olharmos para a taxa de risco de pobreza, o que acontece é que começámos com um diferencial de seis pontos percentuais e neste momento temos um diferencial de dois pontos percentuais. Houve claramente uma convergência em relação aos níveis de pobreza da União Europeia, não houve essa convergência para os níveis de desigualdade.

OD: Que tipo de políticas poderiam ser implementadas para combater directamente as desigualdades? As políticas fiscais?

CFR: Claramente as políticas fiscais são por definição as políticas mais eficazes para a redistribuição do rendimento. Há, contudo, algum cuidado a ter quando falamos na necessidade de políticas fiscais mais redistributivas. O aumento da capacidade redistributiva das políticas fiscais não se faz exclusivamente, nem predominantemente, pelo aumento das taxas. Dizer-se que se aumenta a taxa no último escalão em x pontos para aumentar a distribuição do rendimento não é suficiente. Penso que um dos aspectos fundamentais em Portugal é a própria abrangência do sistema fiscal. Nós temos níveis de evasão fiscal e de fraude ao fisco muito significativas. Há estudos recentes, nomeadamente da Universidade Católica do Porto, que apontam para isso. Se conseguíssemos aumentar de forma significativa o combate à fraude e à evasão fiscal, se alargássemos a abrangência do sistema fiscal, provavelmente conseguiríamos ter uma eficácia redistributiva do sistema fiscal muito maior, sem termos necessidade de aumentar as taxas de tributação. Há que ter em conta que quando analisamos a fraude e a evasão fiscal temos aquilo que eu costumo chamar um dromedário com duas boças. Existe claramente fraude e evasão fiscal nos rendimentos mais elevados, utilizando as capacidade legais do próprio sistema fiscal, utilizando fuga para off-shores, etc., mas há também fuga muita significativa em alguns sectores da parte inferior da distribuição. Na prática, quem não consegue escapar ao fisco são os trabalhadores por conta de outrem que têm empregos formais. Claramente o combate à fraude e à evasão fiscal, o trazer para a economia formal uma parte significativa da economia informal, teria na minha opinião um impacto muito significativo na redistribuição do rendimento.

OD: Porque a capacidade redistributiva do Estado aumentaria, porque aumentaria o bolo monetária passível de ser redistribuído?

CFR: Exactamente.
           
OD: Uma das conclusões deste estudo é que as políticas de redistribuição por via das prestações sociais são mais eficazes e têm mais eficiência do que a redistribuição por via fiscal (p. 177). Do ponto de vista das políticas públicas, quais as consequências que decorrem deste tipo de evidência empírica.

CFR: Se considerarmos o conjunto das transferências sociais, pensões incluídas, isso é verdade. No entanto, se considerarmos exclusivamente as transferências sociais baseadas em condições de recursos, isto é, as transferências não ligadas ao regime contributivo, o estudo demonstra que estas têm desempenhado um papel muito importante na redução de algumas dimensões da pobreza e da exclusão social. Se nós pensarmos que uma das medidas exemplares a este nível, que é o Rendimento Social de Inserção, nem sequer é uma medida para redução da taxa de pobreza, no sentido em que é uma medida para redução da intensidade da pobreza, vemos que as políticas sociais têm tido acima de tudo um papel importante na melhoria dos rendimentos das famílias em situação de maior precariedade. O que é possível constatar é que em relação a essas famílias, que nem são em grande medida abrangidas pelo sistema fiscal, são as políticas sociais que intervêm. Mas não podemos comparar medidas que têm um impacto limitado, embora louvável sobre a desigualdade, com o impacto do IRS, que gera um queda de 11% do índice de Gini.

OD: Tem apresentado algumas reservas acerca dos impactos das políticas de corte na despesa do Estado, devido aos efeitos nocivos que essas políticas poderão ter ao nível das desigualdades económicas. Fala-se agora sobre a refundação do Estado Social. Quais os impactos que este tipo de abordagem política pode trazer à estrutura de distribuição dos rendimentos em Portugal?

CFR: A sua questão prende-se com a actualidade deste estudo. Qual é a actualidade deste estudo? Tal como referi, o estudo acaba em 2009, na medida em que eram os últimos dados disponíveis que nós tínhamos para caracterizar com detalhe a distribuição dos rendimentos. Estou convencido que 2009 representa o fim de um ciclo, um ciclo de pequena redução das desigualdades, um ciclo de redução significativa das várias dimensões da pobreza. Porquê o fim do ciclo? Porque é que antecipamos o fim do ciclo e que a partir daí a situação se vai inverter? Basicamente porque o estudo dá-nos uma grelha de leitura da realidade. Mesmo não tendo ainda dados actuais, a grelha de leitura que este estudo nos faculta permite-nos antecipar os efeitos das políticas. Uma das principais conclusões do estudo é que a redução da pobreza e das desigualdades está fortemente associada às políticas sociais de tipo means-tested, isto é, baseadas em condições de recurso construídas para reduzir a pobreza. O que nós podemos verificar hoje é que grande parte dos Estados da União Europeia e em particular em Portugal, uma das primeiras medidas de resposta à crise é a redução das políticas sociais. Em Portugal, desde 2010, temos assistido a uma redução clara das políticas sociais, quer considerando a sua abrangência em termos de beneficiários quer nos montantes atribuídos a cada família ou indivíduo. Ora isto vai ter consequências fortíssimas em termos de pobreza e em termos da redução da desigualdade. Se nós adicionarmos aquilo que eu num artigo recente intitulei o “refluxo das políticas sociais”, com um forte aumento do desemprego, com a diminuição do nível médio de rendimentos, temos um caldo de cultura que indiscutivelmente aponta para o aumento das desigualdades e da pobreza. Os dados provisórios publicados pelo INE, referentes a 2010, já indiciam esta direcção. Esses dados já demonstram que houve um ligeiro aumento da desigualdade em 2010 e que a taxa de risco de pobreza se manteve praticamente inalterada, mas com uma nuance adicional: pela primeira vez o limiar de pobreza baixou. Tudo isto aponta para que nós tenhamos aqui um conjunto de factores a nível estatístico, a nível da leitura da política social, que permitem antecipar que aquela tendência de diminuição da desigualdade e da pobreza se vai alterar completamente a partir de 2010. Por outro lado, quando olhamos para um conjunto de indicadores, como o número de famílias que recorrem ao Banco Alimentar Contra a Fome, de famílias que recorrem às instituições de solidariedade, o número crescente de crianças que precisam de apoios para o pequeno-almoço, temos um universo de informações que infelizmente nos permite antecipar que a situação da pobreza e também das desigualdades se vai agravar.

Há um outro factor que também deve ser tido em conta: algumas das alterações realizadas a nível do sistema fiscal no Orçamento de Estado aprovado para 2013 apontam para uma diminuição da capacidade redistributiva do sistema fiscal. Quando nós passamos de oito escalões para cinco escalões é indiscutível que estamos a diminuir a progressividade do sistema fiscal. É um dado há muito adquirido da economia pública, que diminuir o número dos escalões diminui a progressividade do sistema. Claro que se pode dizer que na generalidade dos países da Europa há menos escalões do que os que nós temos actualmente. É verdade. Mas também é verdade que Portugal é dos países com maior nível de desigualdade na Europa. E se temos níveis de desigualdade maiores também devemos ter políticas mais eficazes na redistribuição. Daí considerar que, na minha opinião, esta redução de escalões do IRS vai diminuir claramente a eficácia redistributiva do sistema fiscal.
     

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